“生態環境問題歸根結底是經濟發展方式問題，推動形成綠色發展方式和生活方式，是發展觀的一場深刻革命，是一個鳳凰涅槃的過程，絕不是輕輕松松唱著‘山歌’就能達到的。”

  12月13日，“2018（第十二屆）固廢戰略論壇”開幕，會上，生態環境部環境與經濟政策研究中心主任、黨委書記吳舜澤圍繞論壇“集約循環 突破變局”主題，從環境產業視角詳細分析了近期環境和經濟形勢中的變與不變，他認為，當前，生態文明建設正處于壓力疊加、負重前行的關鍵期，邁過這一高質量發展的非常規關口需要陣痛和定力。

    以下內容根據嘉賓現場發言整理。

    當前，我國長期發展形勢沒有發生根本性變化，不過受去產能、金融脫實向虛、金融去杠桿（政府債務問題）、降成本、企業稅負、社保、國際經濟形勢等眾多因素的影響，中短期經濟形勢波動復雜敏感。

    吳舜澤表示，這些因素同時疊加作用在環境產業上，分析時需要區分共性問題和個性問題、短期問題和長期問題，其中，需要特別注意三點：一是政策對實體經濟的疊加作用，這其中有共振，也有放大，每個政策作用到不同主體時會產生不同的效果。第二，政策不確定性在增強；第三，總體反映在對未來的信心預期上，需要提振信心。

    會上，吳舜澤從六個方面詳細分析了近期的環境與經濟形勢。

一、2018年金融問題跟2015年金融政策的影響密不可分

    吳舜澤表示，討論錢（金融），不能只看2018年發生什么，要看2015年前后金融業發生了什么，從2015年再看2018年。

    2015年是中國金融歷史上重要的一年，P2P、股權質押、公司債及海外融資等創新政策的出臺，金融業膨脹，金融體系復雜化，帶來高利率、脫實向虛等問題。

    吳舜澤認為，2018年的金融問題跟前期金融政策的影響密不可分，主要包括以下幾個因素：

    一是P2P發展迅速，余額可達到1.5萬億。但風險較高、監管偏弱、信息相對不透明，部分P2P更是因存在嚴重的管理不合規導致平臺倒閉。二是股權質押融資活躍，凈增加1.5萬億，股市下行時，抵押品價格會降低，有可能被強制平倉并拋售股票，造成股市和信心出現問題，形成惡性循環。三是2014年底，公司債存量7000億人民幣，2018年春季膨脹至5.5萬億。此外，中資企業在海外美元債務存量2400億美金，到2018年三季度擴張到4500億美金。

    這樣的背景下，必須進行去杠桿和金融強監管。吳舜澤表示，2018年以來去杠桿政策取得了明顯成效，但融資渠道影響大，實體經濟融資條件急劇惡化。

    “缺錢是普遍現象，這是當前企業的共性問題，不是環境產業的特征問題。”

    近來，個別上市公司的問題被放大并影響了資本市場對環保行業的信心，實際上，環境產業中出現問題的大部分是上市企業，這些上市公司存在兩點共性，一是都是2014年以來金融加杠桿和PPP政策背景下負債率高的環保企業，二是受政府等支付影響較大的企業。 “個別企業過于激進、短債長投、資金錯配，違背了基本經濟規律。”

    環境產業發展出現的問題不能怪強監管，當前是對過去某些錯誤的糾偏，是正確的方向，吳舜澤建議，環境企業應該保持持續平穩發展，“內修外秀”。

二、政策作用的影響呈現區域和行業分化的特點

    今年，“國資系”大手筆買進民營上市企業股份的現象，在環保領域尤為突出。根據中國固廢網不完全統計，截至今年11月，有11起國資意向或已經入股民營上市環保企業的案例發生。業內不少聲音認為“國進民退”現象越演越烈。對此，吳舜澤并不認同。

    吳舜澤表示，所謂的“國進民退”，其實去杠桿、去產能等政策對大型與小型企業、國有企業與民營企業呈現出明顯不同的分化影響。大型企業、國有企業享受了“產能收縮+需求韌性”利好下的量價齊升，但部分民營企業、小型企業出現了負向效果，因此，出現“冰火兩重天”。

    同時，吳舜澤認為，去杠桿、去產能等政策還帶來了西部速度領先優勢的逐漸弱化,南北之間的差異擴大，“南快北慢”的情況在今年上半年非常突出。他預判，未來東部地區和部分中部城市可能在新一輪高質量發展中搶得先機，固化新優勢。“只要突破瓶頸，跨過非常規的關口，一定會取得未來不可逾越的先機，獲得比過去更快的增長速度。

    在當前的政策環境下，為什么有的企業生活得很好，有的企業生存堪憂，有的地區發展好，有的地區發展差？在吳舜澤看來，這是行業和企業本身的問題所決定的。

1.環境保護對不同領域和不同行業會造成不同的短期影響

    越是需要進行轉型升級的行業越歡迎環保嚴管，越是較早進行環保整治的行業越不受經濟社會形勢影響。比如玻璃、陶瓷、水泥等行業早期經歷過環保政策淬煉，在目前環保督察執法下基本沒有受影響，這些行業體會到環保是行業發展的能力建設。

    水泥行業嚴重產能過剩，環保嚴要求契合行業態勢。錯峰生產和環保限產政策的執行使得庫存降低，價格惡性競爭得到遏制，行業效益較大改善，有的上市公司毛利達到40%多。再比如，在鋼鐵行業，督察執法減少了低水平或者無效供給，為環境表現良好的企業騰出了空間，促進了鋼鐵行業內一些技術的提升。

    另外，仔細分析會發現，經濟下行期和上升期抓環保政策的實施角度和方式不一樣，所產生的影響也不盡相同。

2.環境管理對不同規模企業存在不同的長短期作用

    短期來看，總體分析，企業個體產量與收入下滑、價格上漲，存在短暫、有限的陣痛期，大企業約為4個月、小企業約為5個月。長期來看，全國總體分析， 20個月以內環保趨嚴后影響變為積極正面。

環境管理對“規上”大企業的短期抑制作用顯著弱于小企業，對大企業的長期促進作用顯著強于小企業。以脈沖響應的變動趨勢看，首期環保加嚴政策對大中型企業的主營業務收入的負向沖擊僅為-0.05，基本需累積至第4期才能彌補第1期造成的負面影響。但對小型企業的主營業務收入負向沖擊達-0.075，累積至第5期才能彌補第1期造成的負面影響。

三、進口廢物政策影響分析

    當前，禁止洋垃圾入境推進固體廢物進口管理制度改革已步入深水區，面臨的形勢更加復雜，改革的難度和壓力持續加大，如期完成改革目標任務更加艱巨。

    吳舜澤認為，禁止進口廢紙存在諸多優勢，能有效避免進口廢紙夾雜物入境帶來的環境風險（0.83%-6.78%，19-34萬噸夾雜物）；有效降低進口廢紙及其夾雜物處理處置的環境風險（廢水，泥渣）；增強國內廢紙處理處置能力，降低國內廢紙處理處置帶來的環境風險（1/3外廢）等。

    目前來看，禁止“洋垃圾”對經濟產生的短期不利影響將在市場調節下逐漸減小，長期來看會促進要素流動，推動經濟高質量發展。近期頒布的禁止廢鋼鐵進口等政策影響較小，且很快被市場機制消化，同時將有利于化解我國鋼鐵行業過剩產能。

四、為什么會形成環保影響經濟的錯誤輿論

    為什么經常會出現環保影響經濟的錯誤輿論？

    吳舜澤認為存在五方面原因：一是經濟下行要找“背鍋俠”；二是利益相關者的反彈或綁架輿論；三是對依法常態化監管不適應，把過去的“寬、松、軟”當做正當的；四是一些地方和行業簡單粗暴、擴大化；五是金融行業炒預期。

吳舜澤認為，環保不是造成經濟波動的主要因素。但環保政策效應疊加在宏觀經濟政策和資源等政策的分化影響之上，無形之中放大了小型企業、民營企業對環境保護負面評價，這是造成環保政策經常“背鍋”的原因。當然，加強環境監管對經濟肯定有影響，但影響是局部的、個體的、短期的，是政策調控的方向。

    目前來看，政策會造成哪些短期的、局部的影響？

    一是越是粗放的發展，越是違法嚴重的企業，在依法常態化監管下，受的影響就大。反之亦然。

    二是政策不可能不對黑色增長的企業、偷排漏排的企業經濟效益造成影響。過去那種企業偷排賺取利益、生態環境受災、百姓受害、政府買單修復環境的惡性循環，不是真正的發展。

    如果及早進行產業政策轉型升級，環境保護將成為巨大的推動力量，這在全國是主流的，也是長期的。

    另外，從發達國家的發展經驗來看，環境政策對經濟發展的抑制影響有限。比如日本通商產業省、國際經濟合作與發展組織（OECD）1977年權威研究分析結論表明，進行公害防治與不進行公害防治相較，對GDP的影響只占上世紀70年代的1%以下，將消費者物價指數從年均8.3%的物價上升率提高到了8.4%，對宏觀經濟總量影響實際上可以忽略。另外，美國政府1970年代增強對環境的監管對于經濟增長速度放慢的影響也僅占8%到16%。

五、一刀切：環境與經濟雙輸的形式主義、官僚主義

    環保“一刀切”,指的是一些監管部門在處理環境問題時,不問青紅皂白,不管違法與否,“先停再說”的做法。吳舜澤認為，環保“一刀切”是環境與經濟雙輸的形式主義、官僚主義。

    會上，吳舜澤總結了五點造成地方政府采取“一刀切”的原因，主要包括：地方政府平時不作為、管理沒到位，為了迎接檢查，突擊關了一些企業，企圖掩蓋問題，是亂作為；地方對于標準、政策等了解有限，基層管理人員水平有待提高，為了所謂公平就全部關掉，不考慮環境績效導向；地方工作力量配置和目前任務要求之間存在較大的差距，事太多、工作節奏太快，有時候也缺乏精準施策的能力和水平；以停代治、先停再說、一律關停，主要是考慮自己烏紗帽因素較多，強調政治正確、決心大、調門高。這種情況是不少地方領導實施一刀切決策的主要驅動力。

    同時，吳舜澤還表示，一些地方搭環保便車解決其他問題的現象也時有發生，容易在政策執行過程中出現執法擴大化和“一刀切”現象。“一刀切”不是環保領域的專有名詞，實際上是放大到不分類指導、不差別化管理、不精準施策的所有行為的總稱，也被概念化、泛化。

    吳舜澤認為，“環保‘一刀切’，強制而又簡單粗暴，這不是政策導向，也不是需要的目標，這是環境與經濟雙輸的形式主義、官僚主義，不但沒有解決問題，還切掉了污染防治攻堅戰的良好形象。”

六、環保政策、投資與產業發展

    有人講環保投資在降低，環保拿什么拉動產業發展？吳舜澤認為，環保投資和環保政策高度關聯，也是環境產業發展的指向標。

    中國的環保投資周期一般為1.5年左右，且一直以來存在波動，特別是在政府換屆或者收官之年，投資比較大，總體在波動中上升。2013年以后，工業廢氣處理投資特別大，因為“氣十條”以工業企業的脫硫脫硝為主。2016年開始，工業固廢投資明顯上升，這與政策發布周期幾乎一致。近年來，一系列固廢政策的頒布，對產業拉動的情況非常好。

    從地域來看，總體而言在波動中前行，各省市差距較大。從上圖可以看出，山東工業廢氣治理投資較大，湖北等地的固廢處理投資比較大，江蘇則在水處理上的投入特別多。各個省市投資額不同，但整體來看，十幾個省的投資占據中國投資的大半壁江山。

    吳舜澤表示，環境產業發展如果光靠政策驅動也不行，需要苦練內功，通過企業發展創造價值，創造需求，給行業發展指明方向。

    吳舜澤強調，環保的常態化監管是常態，需要進行下去。當前，必須認識到經濟邁過非常規關口需要的陣痛和定力。

    生態環境問題歸根結底是經濟發展方式問題，推動形成綠色發展方式和生活方式，是發展觀的一場深刻革命，是一個鳳凰涅槃的過程，絕不是唱著“山歌”就能達到的。這個時期一定會有不同的聲音，一定會有雜音，一定會有錯誤的輿論，所以一定要在這個過程中找到哪些是本質，哪些是主流，哪些是短期的，哪些是長期的。

    當前，綠水青山到金山銀山的轉換通道沒有打通，但環保是促進中國經濟換擋升級非常重要的動力，也是高質量發展的有效抓手，是發展本身的目標。調研中發現，環境保護可以為城市發展省錢。同時，環保也沒有增加社會總成本，而是減少社會總成本。因為環境治理的成本始終存在，只是在國民經濟的門類和不同類別之間轉移，這是結構調整的問題。

    吳舜澤認為，只要是依法常態化監管，只要是公平公正的，只要是提前有序發布環境要求（減少不確定性），就會產生傳導效應，避免劣幣驅逐良幣，避免破窗效應，這實際上是對加強技術進步和內部管理的高質量發展企業的支持。

 （作者：洪翩翩）